علی قنبری شیرسوار

اقتصادسبز آنلاین:اهمیت و ضرورت توجه به راهبردهای بخش کشاورزی در برنامه‌های توسعه، به لحاظ اهمیت روزافزون این بخش در اقتصاد ملی کشور است و به‌همین لحاظ، ارزیابی راهبردهای این بخش از یک‌سو امکان شناخت کاستی‌های فرآیند توسعه ملی و از سوی دیگر تصحیح روندها را فراهم می‌سازد. بخش کشاورزی وظیفه تأمین نیاز غذایی با اتکا بر تولید ملی و استفاده بهینه و کارآمد از منابع تولید (آب و خاک، اقلیم و…) و حفاظت از منابع طبیعی تجدید شونده و افزایش درآمد کشاورزان را برعهده دارد. این بخش با برخورداری از حدود 6.6 درصد تولید ناخالص داخلی، 17.7 درصد اشتغال و 5.9 درصد صادرات غیرنفتی و تأمین کننده حدود 80 درصد مواد غذایی و نیز 90-80 درصد مواد اولیه صنایع موردنیاز کشور، جایگاه مهمی در اقتصاد کلان کشور دارد.
کشور با داشتن استعداد بالقوه 37 میلیون هکتار از اراضی قابل کشت، 120 میلیون واحد دامی، 84.8 میلیون هکتار مراتع، 14.3 میلیون هکتار جنگل و منابع ژنتیکی غنی، حدود 242 میلیارد مترمکعب نزولات آسمانی و 104 میلیارد مترمکعب منابع آب‌های سطحی و زیرزمینی قابل دسترس، 2700 کیلومتر مرز دریایی در شمال و جنوب و حدود 4.2 میلیون بهره‌بردار، برخورداری از نیروی علمی و کارشناسی قابل توجه در بخش کشاورزی و منابع طبیعی و در نهایت تنوع آب و هوایی می‌تواند با تلفیق و هماهنگی‌های لازم و نیز ارتقای بهره‌وری مناسب از منابعی که اشاره شد یکی از الگوهای توسعه جامع کشاورزی در منطقه به‌شمار آید. به رغم استعدادهای فراوان بخش کشاورزی در کشور، این بخش با چالش‌های اساسی و تنگناهای پرشماری روبه‌رو است که از جمله می‌توان به نبود راهبردهای میان مدت و بلندمدت و ناکارآمدی و عدم استمرار سیاست‌ها و همچنین نوسانات و میزان وابستگی امنیت غذایی به واردات در بخش کشاورزی کشور اشاره نمود.

نبود راهبردهای میان‌مدت و بلندمدت در بخش کشاورزی
بعد از انقلاب اسلامی و آغاز جنگ تحمیلی و در نتیجه فقدان شرایط مناسب برای تنظیم برنامه، به‌خاطر شرایط جنگی و دفاع از کشور فرصت برای پرداختن به موضوعات اساسی نظیر تدوین چشم‌انداز، راهبرد و حتی تنظیم برنامه در سال‌های آغازین نظام جمهوری اسلامی، فراهم نشد اگرچه در سال 1360، «نظام برنامه‌ریزی کشور» به تصویب رسید اما در عمل تا سال 1367 هیچ برنامه ملی تدوین و اجرایی نشد و از سال 1367 بود که بنای اولین برنامه توسعه پنج‌ساله کشور بدون وجود راهبرد و سیاست‌های بلندمدت گذاشته شد. سپس علی‌رغم نبود راهبردهای بلندمدت، برنامه‌های توسعه پنج‌ساله، تهیه و تصویب می‌شد و روش کار بدین‌ترتیب بود که کارشناسان وزارتخانه‌ها و شوراهای بخش با هماهنگی‌هایی با سازمان برنامه و بودجه لایحه برنامه را در هیأت دولت ارایه می‌کردند و سپس در مجلس شورای اسلامی ارایه، تصویب و ابلاغ می‌گردید. طبق اصل 110 قانون اساسی «تعیین سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام» از اختیارات رهبری شمرده شده است که دراجرای این اصل، از سال 1377 تا 1384، جمعاً 28 مورد سیاست کلی توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام بررسی و تقدیم مقام معظم رهبری گردیده که از این تعداد 14 سیاست کلی از سوی معظم له ابلاغ گردیدده است، که ازآن جمله سیاست‌های کلی نظام در بخش کشاورزی است که در سال 1384 پیشنهاد و در سال 1391 ابلاغ شده است. یعنی عملاً، بخش کشاورزی کشور در سال 1391 دارای راهبرد بلندمدت، شده است. در کنار این امر سیاست‌های کلی برای بخش‌های منابع طبیعی و سیاست‌های کلی بخش آب نیز در سال 1379 ابلاغ شده است.
در کنار این امر گروهی طی مطالعاتی سند چشم‌انداز ایران 1404 را با اهداف کمی و کیفی کلیه زیربخش‌ها را در سال 1384 ارایه کردند که توسط مقام معظم رهبری ابلاغ شد و طبق آن مقرر بود کلیه برنامه‌های پنج‌ساله توسعه در راستای تحقق اهداف سند ایران 1404 تعقیب و موجبات اجرای آن را فراهم نمایند که ارزیابی تحقق برنامه‌ها با اهداف این سند نیز که در آستانه پنج‌ سال آخر آن هستیم می‌تواند از اهداف مطالعات جداگانه باشد.

ناکارآمدی برنامه‌های توسعه در بخش کشاورزی
اجرای کلیه برنامه‌های توسعه تا قبل از سند چشم‌انداز و سیاست‌های کلی بخش کشاورزی بدون وجود چشم‌انداز و راهبرد بلندمدت و عمدتاً براساس تفاهمات بخشی و بین‌بخشی بوده است در حالی‌که در اصل سوم بندهای 12 و 13 و در اصل 43 بندهای 1 و 9 قانون اساسی تأکید بر خودکفایی داشته و در کلیه اسناد برنامه و قوانین مطرح آن بر تقویت خودکفایی محصولات اساسی تأکید شده است. اما به علت فقدان مطالبات شفاف از ظرفیت‌های تولیدی کشور از یک طرف و نبود راهبرد بلندمدت برنامه‌های بخش چه از نظر تنظیم اهداف و چه پیگیری تحقق آنها از نظم مشخصی برخوردار نیست و به تبع آن تعیین محصول و مقادیر خودکفایی در آن بیشتر تابع تصمیمات مسؤولان وقت و بعضاً فشارهای سیاسی بوده است و هیچ‌گاه مفاهمه و اراده برای تعیین راهبرد بلندمدت و پایبندی به استمرار آن متناسب با ظرفیت‌های آب و بخش کشاورزی فراهم نشده است. شاید داشتن دو وزارتخانه برای بخش و تغییر اولویت‌ها با گرایش‌های سیاستی متناوب در مقاطعی، به این امر مهم سایه نیز انداخته است.
در عمل در برنامه‌ها، بین اهداف تعیین شده با عملکرد برنامه‌ها تفاوت‌های فاحشی وجود داشته به‌طوری که در بخش کشاورزی در معدود سال‌هایی رشد بخش کشاورزی از اهداف تعیین شده بخش کشاورزی بیشتر بوده و اکثر سال‌ها رشد بخش کمتر از رشد تعیین شده بوده است. تعیین رشد خطی برای کشاورزی و عدم توجه به ماهیت و ریسک‌های طبیعی بخش کشاورزی در برنامه‌ریزی، منجر به ناکارآمد بودن برنامه‌های تعیین شده برای بخش شده است. شکل 1، عدم انطباق اهداف رشد تعیین شده و عملکرد بخش کشاورزی را نشان می‌دهد.

بیشتر بخوانید:طرح جدید سه بعدی برای پرورش دام زنده

عدم استمرار سیاست‌ها در بخش کشاورزی
یکی دیگر از معضلات جدی سیاست‌های اتخاذ شده در بخش کشاورز‌ی، عدم پایبندی به سیاست‌های اخذ شده است. برای نمونه در برهه‌ای از زمان سیاست‌های خودکفایی شکر مدنظر قرار گرفت سپس خودکفایی گندم مورد توجه یک وزارتخانه دیگر بود خودکفایی گوشت و شیر در وزارتخانه دیگری فارغ از ظرفیت‌های آب و یا دلایل اولویت آنها تعقیب شد. نگا هی به احکام برنامه‌ها ی اول تا ششم توسعه حاکی از توجه و انتظار برنامه در تقویت خودکفایی محصولات اساسی است (نظیر: بند ب تبصره 15 برنامه دوم یا ماده 18 برنامه چهارم یا ماده 143 قانون برنامه پنجم و یا تحقق 95 درصدی در ماده 31 برنامه ششم در محصولات اساسی) در حالی‌که نگاه به تولید و واردات کلیه این محصولات حاکی از تحقق اهداف به‌صورت پایدار در هیچ دوره‌ای نبوده است بلکه در مواردی خودکفایی تضعیف هم شده است و یا در موارد موفقی نظیر گوشت سفید، مرغ و یا تخم مرغ متکی بر افزایش واردات نهاده‌های دامی بوده است. افزایش حجم واردات طی برنامه‌های پنجم لغایت تاکنون تایید این مدعاست (شکل 2 و شکل 3).

نوسانات و میزان وابستگی امنیت غذایی به واردات

امنیت غذایی یکی از وجوه امنیت ملی است و تامین امنیت ملی یکی از اصلی‌ترین اهداف حاکمیت‌های سیاسی محسوب می‌شود. تاریخ روابط بین کشورها نشان می‌دهد که کشورهای قدرتمند در بیشتر موارد از مواد غذایی به‌عنوان سلاح به مثابه حربه‌ای سیاسی برای ایجاد فشار هرچه بیشتر علیه کشورهای دیگر استفاده می‌کنند و به‌همین جهت سعی کشورها بر این است که در تامین مواد غذایی مهم و اساسی در حد شکنندگی قرار نگیرند و سهم قابل قبولی از آن را با تکیه بر تولیدات داخلی برای خود حفظ کنند.
در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصل سوم (بندهای 12 و 13) و در اصل چهل و سوم (بندهای 1 و 9) بر ضرورت ایجاد رفاع و رفع فقر و برطرف ساختن هر نوع محرومیت در زمینه تغذیه و تامین نیازهای اساسی انسان از جمله خوراک و افزایش محصولات کشاورزی و دامی تا مرحله تا مرحله خودکفایی تاکید شده است و به تبع آن در سیاست‌های کلی نظام (بند 2 بخش کشاورزی) و چشم‌انداز جمهوری اسلامی در افق 1404 و سیاست‌ها و قوانین برنامه‌های پنج‌ساله توسعه بر تامین امنیت غذایی و نیل به خودکفایی در محصولات کشاورزی تاکید شده و در برنامه ششم توسعه برای محصولات اساسی، زراعی، دامی و آبزی خودکفایی به میزان 95 درصد هدف‌گذاری شده است.
برخلاف اهداف برنامه‌های توسعه، تجارت خارجی محصولات کشاورزی و صنایع غذایی در طول سال‌های 1368 (سال شروع برنامه اول توسعه) الی 97 حاکی از کسری تراز تجاری در کل این دوره است، کمترین میزان کسری تراز متعلق به سال 1373 با حدود 0.7 میلیارد دلار و بیشترین میزان کسری به سال‌های 1391 و 1392 با 7.9 میلیارد دلار اختصاص داشته است. متوسط کسری تراز تجاری در برنامه اول حدود 2 میلیارد دلار، در برنامه دوم 1.9، در برنامه سوم 1.4 برنامه چهارم 3، برنامه پنجم 5.7 و متوسط سال‌های 95 الی 97 به میزان 3.8 میلیارد دلار بوده است که نشان‌دهنده توفیق در برنامه سوم در مقایسه با سایر برنامه‌ها می‌باشد. بنابراین مقایسه کسری تراز تجاری در طول 30 سال منتهی به 1397 گویای این واقعیت است که میزان وابستگی کشور به مواد غذایی از سال 68 الی 84 از یک روند ثابت و تقریباً کم نوسانی برخوردار بوده ولی از سال 85 الی 92 روند افزایش به خود گرفته و از سال 93 با نوساناتی کاهش یافته است و در مجموع می‌توان نتیجه گرفت که وابستگی کشور به واردات محصولات کشاورزی و صنایع غذایی بیشتر شده است. بررسی ضریب خوداتکائی کشور در تأمین موادغذایی (برای دو شاخص مهم ارزیابی امنیت غذایی شامل انرژی و پروتئین) طی برنامه‌های اول الی پنجم توسعه و سال‌های 95 الی 97 حاکی از نوسانات و ناپایداری میزان خوداتکائی موادغذایی کشور است. میزان خوداتکائی انرژی در برنامه اول 66.2 درصد، برنامه دوم 62.6، در برنامه سوم 68.8، در برنامه چهارم 67.5 ، در برنامه پنجم 60.9 و در سال‌های 95 تا 97 به میزان 78.1 درصد بوده است. در تامین پروتئین نیز طی 22 سال اخیر (منتهی به 1397) 78.3 درصد می‌باشد بنابراین لازم است در سیاست‌های کلی و اجرایی بخش کشاورزی تجدیدنظر کامل صورت پذیرد و سیاست‌ها و راهبردهای جدید با در نظر گرفتن واقعیت‌های موجود از نظر ظرفیت‌های تولیدی و امکان‌پذیر کشور در یک مدل پایدار وضع شود. منتهی بایستی توجه کرد که خوداتکائی پروتئین بر اساس افزایش واردات خوراک دام و طیور استوار بوده است.

جمع‌بندی
دگرگونی‌ها و تحولات موردنظر در ساختار اجتماعی – اقتصادی زمان‌بر بوده و نیازمند وجود استراتژی بلندمدت، برنامه‌ریزی جامع و تلاش گسترده همه جانبه است. از دیدگاه اجتماعی برخورد افراد و گروه‌ها در ارتباط با موضوعات توسعه اجتماعی – اقتصادی و نیازمندی‌های آن پیچیده و قابل تعمق است، به طور معمول دولت‌ها و دستگاه‌های اجرایی برای برطرف کردن شتابان نیازمندی‌ها و همچنین بحران‌های مربوط به آن، به تصمیم‌گیری‌های شتابزده گرایش دارند و گاهی در جستجوی راه‌ها و روش‌هایی هستند که مسائل را زودتر و به طور روزمره حل و فصل نمایند، در حالی‌که دستیابی به نتایج مطلوب در چارچوب طرح‌های توسعه اجتماعی – اقتصادی پایدار با اقدم‌های موردی و موضعی ممکن نبوده و یا دست‌کم نتایج موردنیاز را به رغم صرف هزینه‌های عموماً سنگین فراهم نمی‌کند. این مسأله در کشور و مخصوصاً در بخش کشاورزی مشهود است به طوری که به بخش کشاورزی در سال 1391 سیاست کلی ابلاغ شده است و قبل از آن برنامه‌های توسعه مبتنی بر تصمیمات کارشناسی و مفاهمات بین بخشی صورت می‌گیرد که همین مسأله باعث شده است که راهبردهایی مثل خودکفایی در برخی مقاطع با جدیت پیگیری شده و در برخی مقاطع محلی از اعراب نداشته است در صورتی‌که در اصل سوم بندهای 12 و 13 و در اصل 43 بندهای 1 و 9 قانون اساسی تأکید بر خودکفایی شده است.
در مواردی که راهبرد و برنامه‌ای نیز تعیین شده است اما در عمل در برنامه‌ها، بین اهداف تعیین شده با عملکرد برنامه‌ها تفاوت‌های زیادی وجود داشته و به‌جز سال‌های اندکی که رشد بخش کشاورزی به هدف تعیین شده رسیده است در بقیه سال‌ها همواره رشد بخش از رشد تعیین شده کمتر بوده است که نشان از عدم درک صحیح مسؤولان و برنامه‌ریزان کشاورزان از بخش کشاورزی دارد. بحث خودکفایی همواره در سیاست‌ها و برنامه‌ها تأکید شده است اما با نگاهی به تراز تجاری بخش کشاورزی و واردات محصولات اساسی کشاورزی مشخص می‌شود که در عمل چنین اتفاقی نیافتاده و کشور به واردات کالاهای اساسی وابسته‌تر شده است.
نکته مهم دیگری این است که اغلب برنامه‌های توسعه منفک از یکدیگر اجرا می‌شود به بیان دیگر ارتباط افقی و عمودی بین هدف‌ها و سیاست‌ها و نیز طرح‌ها و پروژه‌ها در حد لازم دیده نمی‌شود. به‌دلیل فقدان استراتژی و راهبردهای بلندمدت اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی، برنامه‌ریزی جامع توسعه کشور چه بسا توسعه بخش کشاورزی با ضرورت پیوند هماهنگ آن با محیط‌زیست در فرآیند صنعتی شدن و خدمات تحقق نمی‌پذیرد و گاه این مهم به فراموشی سپرده می‌شود. در این صورت لازم و ملزوم بودن بخش‌ها در مسیر توسعه اجتماعی – اقتصادی ناشناخته مانده و شرایط هماهنگ مورد نیاز را برای بهینه‌سازی پیشرفت اجتماعی – اقتصادی فراهم نمی‌کند. در مواردی که توسعه اجتماعی – اقتصادی پایدار کشاورزی، نیاز به نگرش کامل به اقلیم ، اگرواکولوژی و منابع در کنار سیاست‌های امنیتی داخلی و خارجی کشور دارد، از سویی چون توسعه همه جانبه و فعالیت‌های مترتب بر آن بر محیط‌زیست و انسان تأثیر می‌گذارد، از این‌رو ایجاب می‌نماید که راهبردها و برنامه‌های توسعه کشاورزی در قالب طرح‌های جامع اقتصادی – اجتماعی پایدار دیده شود و اثرگذاری‌های متقابل فعالیت‌ها و پروژه‌ها بر یکدیگر و محیط و انسان از آغاز، مورد توجه قرار گیرد. در تدوین استراتژی توسعه کشاورزی چنین دیدگاه‌هایی بایستی مدنظر قرار گیرد.